세월호 사고를 비롯해 우리는 항상 재난 및 사고 위험을 안고 산다. 우리 지역은 각종 풍수해를 비롯해 서해안 유일의 원자력발전소 6기가 가동 중이다. 이에 본지는 지역신문발전기금 지원을 통해 ‘재난과 위기관리시스템 지방정부의 역할’을 주제로 국내와 일본을 대상으로 제2차 공동기획취재에 참여해 그 대안을 제시 한다. <편집자 주>

교토시 소방재청 위기관리실

쉽게 만든 방재맵 통해 재해 시 신속 대응

교토는 세계적인 관광지로 외국인을 포함해 연간 5,000만명이 방문하고 있다. 또한, 교토시는 1200년을 거스르는 일본 문화재가 다양하게 존재하고 있다. 행정구역은 11개로 구성됐다. 가츠가와 가모가와 우지가 등 교토시에서는 북에서 남쪽으로 이르는 3개의 큰 강이 있다. 작년 9월 태풍 18호가 왔을 때 가츠가와의 수위가 가장 높이 올라가 수재가 발생했다.

18호 태풍이 교토를 직타한 것은 아니었지만, 오랫동안 비구름이 형성돼서 장기적으로 많은 비가 내렸다. 최대 1시간당 46.5mm가 내렸다. 다행히 인적피해는 1명도 없었다. 평소 훈련대로 대피와 피난이 잘 이뤄진 결과다. 가장 큰 피해는 역시 1,430건의 침수였다.

이는 교토시 기록상 50년 만에 온 규모였다. 가모가와 지역 히오시댐은 교토 3개 하천의 수량을 조절하고 있는데 최고수위에도 다행히 물 관리를 잘해 피해를 최소화할 수 있었다.

기록적인 비에도 피해를 줄인 것은 수해예상을 통해 제작한 방재맵을 11개 구에 설치한 것이다. 이는 교토시 전체 방재맵이다. 침수가 심한 곳은 짙은 파란색으로 돼있다.

2004년 방재맵을 만들어 11개 지역 전 가구에 배포했다. 지도는 색깔로 침수에 대한 내용을 표시했기 때문에 어느 정도 심각한 침수가 진행될지 알 수 있다.

침수 상황엔 3m 미만의 주거생활자는 2층 이상의 건물 높이로 피난해야 한다. 수직피난을 생활화하는 게 가장 중요하다. 경우에 따라서는 3m 이상 피해가 예상될 경우 아예 다른 지역으로 피난을 권고한다.

대량 폭우로 침수가 된다거나 하천이 범람하면 그 물은 당연히 도로에 나오고, 사람은 도보로 움직이기 힘들기 때문에 수직 피난훈련이 매우 중요하다. 침수재해가 있을 때 행동요령은 방재맵 뒷면에 안내됐다.

또한, 교토시는 자주방재부라는 팀을 시정촌 내에 모임 단체로 만들어 시민방재행동요령과 지침을 스스로 실천하도록 한다. 동단위 주민 수에 따라서 방재 담당과 내용이 달라진다. 행동계획에 준해서 재해가 발생하면 어떠한 방향으로 방법으로 경로를 통해서 빠른 시간에 안전하게 피난하는 것을 숙지하게 된다. 이런 것들이 평상시에 잘 훈련됐기 때문에 지난해 18호 큰 태풍에도 인명피해를 방지할 수 있었다.

심야·새벽 구분 없는 신속한 판단 중요

관광지 특성상 외국인 대책도 마련

재해 발생시 교토시는 귀택지원사이트가 열린다. 그 내용을 터치를 하면 재난 상황 등이 열리게 돼있다. 무선 인터넷에 교토시를 입력하고 들어가면 순차적으로 필요한 내용을 볼 수 있게끔 뜨게 돼있다. 주민들에게 귀택 불가한 외국인이나 타지방사람 있으면 모두가 함께 도움을 베풀어야 한다고 인식시키고 있다.

물론 상황에 처한 본인이 직접 의지하지 않으면 정보를 제공받기 어렵다. 대신, 호텔 경비원이나 호텔 직원들에게는 대피와 관련한 매뉴얼을 통해 인식시켜 준비된 상태이다.

재해 경보는 1호부터 5호 체제가 있다. 1체제는 경보다. 말 그대로 알리는 거다. 태풍화재지진이 올 수 있다는 것을 경고하는 수준이다. 1체제는 정해져있는 사람이 오게 돼있다. 경보가 발생했다면 그것을 안 사람은 약속된 장소에 갈 수 있지만, 그걸 모르는 사람에게는 다양한 방법을 통해서 연락이 간다. 1체제는 정해진 1,300명 고정이다. 2~5체제인 나머지 단계는 재난이 발생됐을 때 규모가 어느 정도냐에 따라 달라진다. 관련 전문가가 회의를 하긴 하지만, 교토시장의 권한이다. 관련 부서의 사람들이 상황의 단계를 결정하면 교토시장이 정보를 듣고 판단해서 전체적으로 지령을 내리기 시작한다.

만약 잠을 자고 있는 주민들에게 경보 3이나 4정도 심각한 상황이 발생했을 때는 가장 근접거리에 있는 소방대원이 간다. 마을 주변의 순찰차, 야간 조가 편성돼서 움직이는 활동을 하는 팀도 있다. 개별적으로 어디를 가야하는지 평상시에 약속이 돼있어 그 사람을 깨운다거나 도와주는 일을 하도록 돼있다.

하천의 수위나 비가 내린 강우량이 실시간 확인되고 있기 때문에 기상대 정보를 가지고 몇 미터가 더 높아질 것을 먼저 예측을 하고 주민들에게 공고를 하게 된다. 그 판단은 될 수 있으면 새벽이라도 빨리 확인해서 결정을 내리고 지자체장이 지시를 내려서 피난 공고를 해야 한다.

하지만, 인근 지역인 히로시마에서 발생한 산사태 사고는 대피명령이 늦었다. 피난 지시 타이밍이 늦어서 수십 명의 인명피해를 낸 사례로 그 중요성이 다시 한 번 강조됐다.

행정보단 시민들 스스로 자주방재

재해·재난 대응 행동 정책에 대변화

폭우가 내린다거나 홍수, 태풍경보가 발령되면 1단계로 직원 1,300명이 1차 행동을 시행한다. 18호 태풍은 규모가 너무 컸기 때문에 전체 직원의 반인 7,700명이 행동에 돌입했다. 특별경계경보로 행동경보가 내린 시간이 아침 5시30분이었다. 교토부의 11개 구에 모여서 각 지역별로 우량계를 통해서 100개소 정도 수위, 강수량 등을 살폈다. TV나 스마트폰 등 전언 및 문자메시지와 다양한 방법을 통해서 권고를 했다.

즉, 시민들에게 상황 정보를 어떤 방법을 전달하고 인식시킬까 하는 것이 중요하다. 정보제공 수단으로 TV, 라디오, 홈페이지 등이 있다. 홈페이지에 들어오면 교토시의 다양한 재난 상황을 알 수 있도록 했다. 또한, 다양한 미디어의 일제 송신 시스템이다. 휴대전화, 이메일, 팩스, 고정전화 중 하나를 등록해 어떤 상황에서라도 정보를 제공토록 한다.

재택 생활을 하더라도 독거생활인지, 시설생활인지 파악해서 자원봉사자들이 정보를 제공하는 등 한 사람도 빠지지 않게 재난 정보를 제공해야 한다.

지난해 9월 18호 태풍에서 문제는 독거노인의 연락이었다. 안전 상태를 확인하는 것이 어려웠다. 재해시 개호사나 소방사 등 누군가 안부를 확인하는 사업을 추진 중이다.

특히, 교토시는 3년 전부터 1만4,000명의 행정직원이 재해시 피난 장소에 갈 수 없다는 점을 인지시키고 있다. 대피발령 이후엔 가장 근접거리에 사는 사람이 피난장소 문을 열거나 수문 및 문화재 문을 열고 닫는 등 피난자를 안전하게 유도한다. 행정기관이 아니라 자발적으로 주민이 정해서 하고 있다.

3년 전부터 이를 숙지시켰기 때문에 지난해 9월에도 가까이 있는 주민이 먼저 피난장소를 열고 준비해 피해를 줄였다. 교토시는 일본 전체 국보의 20%, 보물 14% 등 중요한 문화재도 많다. 문화재 보호도 역시 시민들과 연대한 구조체제를 만들었다. 상주하는 관계자, 주민, 관계기관 등 3자 관리시스템을 갖추고 있다.

재해·재난이 남긴 7가지 과제

18호 태풍 피해와 여러 상황, 결과를 종합해 7가지 과제를 만들었다. 미명의 어두운 시간이나 아침 이른 시간, 한밤중에 어떠한 상황이 발생할지 모르기 때문에 피난 지시 발령에 대한 타이밍이 중요한 과제다. 어떻게 적절하게 적용을 할 것인가가 가장 큰 숙제다. 많은 분들을 돌보는 업무에 직원, 주민이 정해지고 약속장소에 와야 하지만 심야에는 대중교통이 없어 이동수단과 모집 시기에 대한 연구를 해야 한다.

가장 큰 3개의 하천은 많은 사람들이 관찰 할 수 있는데, 눈에 보이지 않은 320개의 중소 규모의 하천은 어느 정도 물이 범람하고 위험한지, 안전한지 정보수집이 안되는 게 문제다.

도로, 공공교통은 이른 시간이나 새벽에 교통정보 수집 자체가 전달될 수 없는 해결해야 할 문제다.

외국인들의 경우 호텔에 숙박을 한다거나 민박을 한다. 여기에 고령자 재가생활 등 여러가지 상황 전달하는 것이 중요하지만 언어가 다르고, 고령자는 근접거리에 가서 전달해야하는 등 과제가 있다.

지금까지는 피난소가 대부분 초중고 학교 체육관이었다. 함께 쓰는 공간이 피난소인데 대피를 해서 온 많은 사람들에게 정보제공을 하려면 방송 매체를 갖춘 시스템이 있어야 한다.

교토시와 교토부가 평상시 만들어놓은 홈페이지는 재해시 너무 많은 정보와 과부하로 동작이 멈추는 상황이다. 개인이 갖고 있는 휴대폰, 메일, 전화로 전달하는 것으로 시스템을 바꿔가는 것도 과제다.

전력을 다해서 이러한 과제를 집중적으로 해결하고 보강하기 위한 노력이 꾸준하게 이어져야 한다.

재난 현장에서 빛나는 자원봉사 단체

교토 기독교청년회(YMCA)

일본은 기독교 신자가 인구의 1%도 되지 않지만 YMCA(기독교청년회)가 수도 도쿄를 비롯해 전국 37개 지역에 조직돼 NGO 중에서도 가장 활발한 봉사활동을 펼치고 있다.

교토YMCA는 1889년 창립된 단체로 교토시 도심 주택가에 자리를 잡고 있다. 자체적으로 건립한 4층 빌딩에는 신자와 주민들을 대상으로 수영 등 스포츠 교실과 각종 취미교실, 교양강좌, 자원봉사 교육을 하고 있다. 규모는 작지만 교토YMCA국제복지전문학교도 운영한다. 이러한 YMCA는 재해·재난 현장에서도 돋보인다.

세이치 카니자키 총주사에 따르면 YMCA는 어린이로부터 장년에 이르기까지 전문지식을 가진 분들이 다양한 분야에서 봉사활동을 전개한다. 전문가로서 현장에 일할 수 있는 사람과 일반인들과의 연대가 활발한 편이다. 한신·아와지 대지진 때는 고베YMCA에서 요청을 받고 주변의 여러 지역 YMCA와 연계해 현장에 달려갔다. 당시 우리는 3주간 현장에서 구호품을 파악해 이재민들에게 필요한 물품을 배분했다. 뿐만 아니라 종교와 문화를 초월해 생존자들이 사망한 가족을 위해 장례를 할 때는 그들에게 필요한 의식으로 할 수 있도록 도와줬다. 기독교는 하지 않는 의식이지만 향을 피우도록 도와줬고, 시신을 화장하는 일과 추모객에게 필요한 물품을 공급했다.

2011년 동일본 대지진 때도 교토YMCA 자원봉사자들은 현장에 달려갔다. 1995년 한신·아와지 대지진 때보다는 그 사이 급속한 정보통신의 발달로 핸드폰과 노트북을 활용해 생존자들에게 필요한 물품을 파악해서 적절한 양을 보내줄 수 있었다. 필요한 물품에 대한 정보를 빠르게 서로 공유하는 것이 가능해 어떤 물품이 너무 많아 처리가 곤란할 정도가 되거나 어떤 물품은 모자라 문제가 생기는 일이 없도록 해결할 수 있었다.

교토YMCA는 회원들의 회비와 모금으로 운영하며 자원봉사활동을 한다. 또한 시민들로부터 기증받은 물품으로 재해·재난 현장에 구호품을 보낸다. 시는 구호품 차량과 자원봉사자탑승버스 정도를 지원하고 있다.  <이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.>