세월호 사고를 비롯해 우리는 항상 재난 및 사고 위험을 안고 산다. 우리 지역은 각종 풍수해를 비롯해 서해안 유일의 원자력발전소 6기가 가동 중이다. 이에 본지는 지역신문발전기금 지원을 통해 ‘재난과 위기관리시스템 지방정부의 역할’을 주제로 국내와 일본을 대상으로 제2차 공동기획취재에 참여해 그 대안을 제시 한다. <편집자 주>

국내 재난현장 대응절차 및 현장운영은

▲예방(Prevention / Mitigation)은 계획, 규제, 조세 제도, 자금지출 계획, 보험, 정보체계 구축 등을 말한다. ▲대비(preparedness)는 위험평가, 계획, 조직, 정보전달과 경보체계, 자원, 대응조직, 구조 확보, 공공교육, 훈련, 연습 등이 포함된다. ▲대응(Response)은 대응계획․매뉴얼 수립, 지휘, 통제, 공황과 유언비어 통제, 경보, 소개, 응급의료서비스, 탐색 및 구조, 긴급피해복구 등이다. 마지막 ▲복구(Recovery)는 단기적으로 구호, 재활, 잔해제거, 경제활동 재개, 정부서비스 회복을 비롯해 의, 식, 주 문제 해결이다. 장기적으론 주요 구조물의 재건축, 경제체계의 재활성화 등이 해당된다.

이에 대비한 재난대응 매뉴얼은 국가위기관리 기본지침으로 정하며 군사, 테러, 급변사태 등 안보분야와 자연재난, 사회재난 등 재난분야로 분류한다.

5단계 위기관리체계는 ‘표준–실무–현장조치–주요상황’ 등으로 구분해 관리문서를 작성하고 위기 경보 판단기준은 ‘Blue(관심)-Yello(주의)-Orange(경계)-Red(심각)’ 단계로 구분한다.

재난분야의 경우 ‘재난 및 안전관리 기본법’(제34조 5)에 따라 ▲위기관리 표준매뉴얼은 국가적 차원에서 관리가 필요한 재난에 대하여 재난관리 체계와 관계 기관의 임무와 역할을 규정한다. 이는 위기대응 실무매뉴얼의 작성 기준이 되며, 재난관리 주관기관의 장이 작성한다. ▲위기대응 실무매뉴얼은 위기관리 표준매뉴얼에서 규정하는 기능과 역할에 따라 실제 재난대응에 필요한 조치사항 및 절차를 규정한 문서로 재난관리기관의 장과 관계 기관의 장이 작성한다. ▲현장조치 행동매뉴얼은 재난현장에서 임무를 직접 수행하는 기관의 행동조치 절차를 구체적으로 수록한 문서로 위기대응 실무 매뉴얼을 작성한 기관의 장이 지정한 기관의 장이 작성한다. 다만, 시장·군수·구청장은 재난 유형별 현장조치 행동매뉴얼을 통합하여 작성할 수 있다.

표-재난대응 매뉴얼 체계

재난안전대책본부와 긴급구조통제단의 역할

현장 구조와 지휘 체계의 임무 권한 충돌도

재난 상황이 발생하면 행정안전부장관을 본부장으로 하는 중앙재난안전대책본부가 꾸려진다. 전체적인 업무를 총괄하는 재난본부 산하로 소방방재청 소관의 현장지휘를 맡는 긴급구조통제단도 운영된다.

사실 재난 상황의 경우 중앙본부의 총괄적인 지휘도 중요하지만 무엇보다 시급하고 중차대한 것은 재난에 처한 인명을 얼마나 빨리 구조하느냐다. 아쉽게도 최근 세월호 사건에서도 볼 수 있었지만 현장 지휘가 제대로 이루어지질 못해 300여명의 생명을 구하지 못한 것은 단적인 예이다.

상위 조직인 재난본부의 임무는 대규모 재난을 예방, 대비, 대응, 복구를 총괄 및 조정하며 필요한 조치를 지시한다. 이에 비해 통제단은 인명구조, 응급처치 등 필요한 모든 긴급한 조치를 현장중심으로 대응하는 임무를 맡고 있다.

그 역할도 재난본부는 관할 구역내 재난 및 안전관리 사항을 총괄조정하고 필요한 조치를 시행한다. 통제단 역시 긴급구조활동의 역할분담과 총괄조정, 지휘, 통제 역할을 하면서 역할 관계가 모호하게 겹친다.

응급조치 관련해서도 본부는 경보발령, 구호, 응급복구, 방역, 긴급피난 지시 등 모든 분야를 맡지만, 통제단은 진화, 구조, 긴급수송, 구조수단, 강제대피, 통행제한, 응급부담을 할 수 있다. 강제할 수 있는 권한도 재난본부는 재난사태를 선포할 수 있으며, 통제단은 대피명령, 위험구역설정, 긴급부담 등이다.

전반적으로 행정적인 역할은 재난본부가 주로 맡고 현장 지휘는 통제단이 맡는 것으로 정리된다. 실제 현장지휘 부분은 재난본부가 통합지휘소를 설치하지만 긴급구조통제단에 협력해야할 의무가 있다. 현장에서 통제단은 인명탐색, 구조, 인력 및 장비배치, 교통, 응급처치 등 대부분의 지휘소 운영을 한다.

구조는 이렇지만 중앙재난안전대책본부 산하에 소방방재청이 있어 현장을 통제할 통제단이 오히려 본부의 통제를 받는 구조다. 재난이 발생한 지자체 현장에 이를 적용할 경우 영광군 재난안전대책본부가 꾸려지면 영광군 긴급구조통제단장은 관할 소방서장이 맡아야 한다. 그런데 통제단은 재난본부장인 영광군수의 지휘를 받아야 하는 구조다.

긴급한 현장에서 중대 결정사안이 발생할 경우 현장 전문가들의 상황판단 보다는 정치적인 면이 일부 작용할 수 있다는 의미다. 세월호 사고당시 구조보다는 현장 의전을 위해 긴급한 시간을 보내기도 했다는 지적은 이 같은 사례를 반증한다.

주먹구구 NO, 업그레이드 중요

스마트빅보드와 안전정보통합관리시스템

우리나라 재난관리는 어떻게 발전되고 있을까? 국립재난안전연구원 여운광 원장은 “모든 재난은 재난과 관련된 사람만으로는 힘들다. 온 국민이 힘을 합쳐서 재난을 극복하려는 노력과 행동 없이는 근원적으로 불가능하다고 본다. 재난관리는 예전처럼 주먹구구식으로 해서는 안 된다. 재난관리도 업그레이드해야 한다.”고 밝혔다.

연구원은 1997년 소방방재청 소속의 국립방재연구소로 출발해 2011년 행정안전부(현 안전행정부) 소속으로 확대된 국내 유일의 재난안전 싱크탱크다.

연구원이 핵심으로 추진하고 있는 대표적인 사업은 스마트빅보드(SBB)와 안전정보통합관리시스템이다.

첨단 재난상황실이라 불리는 스마트빅보드는 기상청의 기상정보와 레이더영상, 해양연구원의 해상자료, 경찰청과 교통정보센터의 CCTV 등 각 부처의 원자료를 이용해 재난과 어떻게 연결될 수 있는지 입체적으로 보여준다.

이 시스템에 폭우, 화재 등 70여개 재난 키워드로 검색한 시민들의 소셜네트워크서비스(SNS) 자료를 적용하면 현장 상황을 살필 수 있다. 스마트폰을 가진 3000만명을 휴면 센서화해 일종의 ‘빅데이터’를 활용한 재난 분석시스템이다. 현재 40개 지방자치단체에서 시범 운영 중이며, 각 지역의 CCTV 자료와 침수모델 등 특화자료를 입력해 더욱 세밀한 재난 분석과 예측을 할 수 있도록 할 계획이다. 이 시스템은 전국의 재난 상황실에서 공유할 수 있도록 하는 플랫폼이며 일부는 국민들에게도 제공한다.

또다른 분야의 안전정보통합관리시스템은 부처별로 개별 관리되는 재난, 교통, 사고, 치안, 보건식품 등 다양한 안전정보를 통합해 DB화하고 과학적으로 평가해 지역의 안전관리 업무를 지원하며 국민 생활안전에 필요한 정보를 인터넷이나 모바일을 통해 제공한다. 올해 100개 지자체가 시범 참여하고 내년에는 전국 지자체가 참여할 예정이다. 

“국민들 스스로 대응능력 갖춰야”

손병두 서울소방재난본부 재난대응과

80년대 후반 119구조대가 만들어졌지만 인명구조보다는 사고 수습이 중점이었다. 20여년 전 이러한 우리나라의 체계는 구조대원들이 생기면서 구조기법 도입, 교통사고 인명구조 기법 도입으로 사람 중심의 현장대응으로 전환됐다.

하지만, 아직도 재난현장에서 다양한 문제점이 많다. 진정한 자원봉사자도 있지만 개인의 역량을 과시하려는 단체 또는 사람 등 확인되지 않는 전문가 들이 난립한다. 타인의 구조역량에 끊임없이 문제를 제기하거나 조직․단체․부서 홍보를 위해 상급기관(자) 보고를 서로 다툰다. 문제해결을 위한 직접적인 지시․명령에는 소극적이며, 사고발생 책임을 인정하기보다 타 기관의 문제만 집중 거론한다. 또한, 사회여론이 악화 될 때는 아무것도 하려하지 않는다. 직접 장비를 드는 것보다 체크리스트를 들고 다니려 한다.

세월호 사고가 발생한 현재도 다를 바 없었다. 법의 모순도 있다. 통제단장은 소방서장이나 소방본부장, 재난안전대책본부장은 시장 군수다. 제대로 된 협력이 어렵다. 앞으로 재난안전대책본부를 통합지원본부로 해서 지원하는 안으로 법이 개정된다.

언론보도 역시 국민들의 생명과 재산을 보호하고 피해자의 입장에서 보도하되 안심하고 차분하게 생활할 수 있도록 위로하고 도와야 한다. 재해나 재난보도의 패턴에 따라 단계적으로 보도할 필요가 있다.

언론은 재난마다 재난전문가가 없다고 하지만 상황이 발생하면 바로 옆 사람이 대응해야 한다. 도곡역 방화사건의 경우 시너 11통에 부탄가스 4개에 불을 붙였지만 가까이 있던 직원이 6~7개의 소화기로 불을 꺼 대형 사고를 막았다. 일본 고베대지진도 97%의 인명구조를 시민들이 했다. 소방관이 구조한 것은 3% 뿐이다. 이에 일본은 국민들에게 방법을 가르쳐주는 것으로 재난대응 방향이 바꿨다. 재난현장 초기대응 역량을 강화하는 노력이 중요하다.  <이 취재는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.>